党的十九届四中全会强调，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，把我国制度优势更好转化为国家治理效能。今年，全国人大常委会执法检查组开展了高等教育法颁布以来的首次执法检查，检查报告在肯定我国高等教育发展成就的同时，深刻分析了高等教育面临的问题与深层次矛盾。如何固根基、扬优势、补短板、强弱项，需要解放思想、实事求是，坚持改革创新。本文认为，新时代我国社会主要矛盾的转化，将推动高等教育发展形态的转变，从目前我国高等教育现状和国际经验看，主要应通过评价机制改革、资源配置方式改革与治理改革来实现发展形态的转型，对我们如何实现由传统体系到现代化高等教育体系的内生转化具有一定的启发意义。
矛盾变化：推动高等教育发展形态变革
主要矛盾的变化是高等教育发展变化的根本动力。当我国社会主要矛盾是总量性的，即落后的社会生产力发展水平制约着人民对物质与文化教育产品的需求时，规模扩张是压倒性的任务。但是，新时代我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾时，我国高等教育发展的主要矛盾也由总量性矛盾发展变化为结构性矛盾，由关注数量到更加关注结构质量，由关注人民群众有学上到更加关注优质高等教育资源和个性化、多样化的需求，经济社会发展与技术进步也由对高等教育人才培养数量的要求转向结构质量的要求。
如何促进和解决这些矛盾，就需要通过发展形态的转换来实现。马克思主义认为，矛盾存在于一切事物的发展过程中，矛盾的存在和发展规定或影响着事物的存在和发展方式。高等教育主要矛盾的变化必然引起和促使高等教育发展形态的转变，即从高等教育体系自身成长转为高等教育与社会经济协同发展，从规模速度为主的发展到结构质量为主的内涵式发展，实现高等教育的系统转型与功能再造。
全国人大常委会执法检查组的报告指出，面对新形势新任务新要求，高等教育改革发展与党中央的要求，与人民群众对更加公平、更有质量的高等教育需求相比，仍有不小差距。当前，一部分高等教育机构的办学思路与发展目标还没有真正转到以服务国家需要和经济社会发展及促进学生成长发展为重点的战略上来，对经济社会需求和人民群众对于高等教育要求的认识、理解和把握不精准。从国际经验看，一般来说，现代国家经济增长时期会形成对于高等教育人才需求量的增加，当高等教育的规模扩张速度跟不上经济发展的步伐时，高等教育体系就无法满足经济增长对于人力资源的需求，会对经济的长期发展造成阻碍。但是经济增长和社会发展需要的高等教育体系不是规模越大越好，也不是发展速度越快越好，而是需要一个与经济结构、产业升级及创新驱动相适应、相促进的高等教育体系。如果中等收入阶段国家的高等教育人才培养结构完全以发达国家为基准，就会造成资源错配，高等教育投入效率下降，经济社会就可能因为缺乏创新驱动和合适的人力资源匹配而失去持续发展动力。我国高等教育只有实现了与经济社会的嵌入式发展，形成高水平人才培养体系，走上了内涵式发展道路，才能实现与经济社会的良性循环，提高对于经济增长的贡献率，也才能真正建设起公平而有质量的高等教育体系。
如何实现高等教育发展形态变革，具体来说有哪些抓手？发展形态的转变决定了评价机制、资源配置方式与治理方式的改革目标与方向，从目前我国高等教育现状和国际经验看，主要应通过评价机制改革、资源配置方式改革与治理改革来实现发展形态的转型。
评价机制：分类、重质量、差异化
我国目前的高等教育评价体系建设取得了一些成绩，也存在一些问题。全国人大常委会执法检查组的报告指出，目前高等教育分类评价体系尚未健全，评价标准比较单一，教育教学、人才培养等相关指标权重偏低，难以有效引导高校合理定位、特色发展，也难以鼓励教师将更多精力投入到一线教学和人才培养上。
评价机制改革主要是两个方面：一是社会评价，即社会对于高等教育的评价，从只关注高等教育规模到强调高等教育的贡献率与收益率，强调高等教育与经济社会发展的嵌入性；二是内部评价，即对于学科和教师的评价，由过去的关注课题、论文、项目等数量化指标，到关注质量与贡献，强调质量、创新与贡献相统一的评价指标体系。建立健全高等教育分类评价、分类管理与分类发展的政策，以经济社会发展、行业发展、职业要求为依据，以实现人才培养体系的多元化、高等教育体系功能的多样化为目标，构建与高校人才培养目标与办学定位相符合的分类评价体系，促进高校科学定位、各安其位、办出特色、办出水平。
目前对于高校的学科与教师的评价过分注重刚性标准、强调数量导向、强调科研忽视教学。应该针对不同类型层次的高校、针对不同学科专业和教学为主、科研为主和教学科研为主的不同岗位职责的教师，分别制定符合规律和学校实际的教学、科研和服务的评价指标体系，体现不同的评价标准要求和考核重点。重视质量导向的评价体系建设，出高质量、高水平和原创性、具有创新价值的学术成果。不同学科领域的研究范式和成果的体现方式不同，其评价尺度和考核方式也应该有所差异。并应该借鉴国际经验，在部分学科领域引入国际学术同行评价，取消以刊代评的不合理做法，建立起以专家同行评价为主、量化评价为辅的评价模式。教师考核评价制度要充分考虑教师劳动的连续性、复杂性、创造性及个体自主性特点，考虑到教师劳动成效的延缓性和滞后性，注重评价标准的科学性、评价导向的针对性和评价过程的规范性。
资源配置：异质化、精细化、社会和市场导向
资源配置应该由数量导向的同质化转向质量结构导向的异质化配置方式。不同类型高校、不同学科专业、不同研究领域对于教育资源的需要不同，资源与经费配置应该做到差异化。全国人大常委会执法检查组的报告指出，建立不同类型高等学校的经费投入、人事管理、质量评估、监测评价等制度，引导高校科学定位、差异化发展。
同质化是指资源配置只是考虑了高校层次的不同，而没有精细化考虑学科专业的差异，没有考虑到不同类型高校人才培养的特殊需求。异质化并不是要在不同高校之间拉开差距为目标，而是要根据学科专业特点特别是人才培养的需求，做到精细化的资源配置与投入。当前，高校资源配置异质化的重点不是拉开差距，而是科学精准进行资源配置，使资源配置更为公平和有效。全国人大常委会执法检查组的报告指出，虽然国家对高等教育投入总量持续增加，但从检查情况来看，不同类型高校之间投入不平衡问题十分突出。资源配置要考虑到区域差距与高校类型差异，充分重视高等教育发展的不平衡不充分问题，通过科学合理的资源培养手段以全面振兴中西部高等教育，逐步缩小中西部高等教育办学水平和发展质量上与东部地区的差距。
同时，高教领域的资源配置要强化社会和市场导向，按照市场需求和社会发展需要来配置资源以调整和优化学科结构和区域布局。社会和市场导向的资源配置也可促进资源来源的多元化，并以办学资源的来源多元化带动高等教育与社会、市场的深度互动关系的实现，逐步强化市场与社会需求在高等教育资源配置中的作用。全国人大常委会执法检查组的报告指出，高校经费投入来源总体比较单一，吸引社会资金投入高等教育的力度不大，多渠道筹措办学经费的机制还未形成。缺少市场与社会需求导向的行政主导模式，极易出现行政管理遮蔽市场与社会需求的问题，也会导致社会力量参与高等教育改革和投资高等教育发展的积极性不能被充分调动，社会各方面蕴藏的办学潜力无法得到有效释放。
治理改革：不越权、不缺位、依法办学
治理改革是实现发展形态转型的制度保障。
一是政府转变职能和加大“放管服”力度，由行政本位的管理模式转向依法依规的治理模式，做到简政放权、放管结合、优化服务，把该放的真正放下去，把该管的真正管起来，既不“越权”，也不“缺位”。进一步转变政府的管理方式，依法界定政府及相关部门在高等教育治理中的职责权限，切实减少各类检查、评估、评价，减少对高校教育教学事务的干预，发挥学校办学主体作用，让学校安安心心地发展，让教师安安静静地做好教学科研工作。
二是强化依法办学治校能力。全国人大常委会执法检查组的报告也显示，一些高校依法自主办学的能力还不强，存在行政化的惯性思维，对学术权力与行政权力的界限认识比较模糊，教师代表大会和学术委员会功能没有得到很好的发挥。高校治理要充分发挥学校和院系学术委员会的作用，防止学术权力行政化，成为校长和院长为主组成的机构，成为行政化的另外一个舞台，校长与院长等可以适度参与学术委员会工作，但是不能担任主要职务和主导学术委员会工作。真正使学术委员会回归“学术”本质，这是学术权力定位的基本常识，真正使学术委员会成为学校和院系的最高学术权力机构和决策机构。教职工代表大会是我国高等教育民主办学的重要制度设计，对于调动发挥教师和职工的积极性和发挥主人翁意识，提高办学水平和民主管理水平发挥着重要作用，是中国特色高等教育制度的重要组成部分。要充分发挥教职工代表大会行使民主权利，实现民主管理的重要作用。
主要矛盾的性质和高等教育发展阶段的特点决定了高等教育发展形态，也决定了评价机制、资源配置方式与治理方式。高等教育发展形态的转变实际上是两个维度的转向。第一个维度是规模速度转变为质量结构；第二个维度是构建现代化的高等教育体系。当高等教育规模增长到一定程度，就会引起主要矛盾从总量性到结构性的转化，进而导致从传统体系到现代化高等教育体系的内生转化。现代化高等教育体系的形成会有效化解高等教育发展的主要矛盾，促进高等教育的内涵式发展，进而实现高等教育现代化的发展目标。
（作者：李立国，系中国人民大学教育学院教授、副院长）
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